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上海：堅(jiān)決取締基礎(chǔ)設(shè)施工程投標(biāo)最低報(bào)價(jià)或安全技術(shù)措施費(fèi)為零的投標(biāo)文件

    日期：2009-01-14     作者：包蹇    閱讀：5,475次

      2008年11月15日，正在施工的杭州地鐵一號(hào)線湘湖站工程發(fā)生塌陷重大安全事故，造成21名現(xiàn)場(chǎng)施工人員死亡或失蹤，導(dǎo)致整個(gè)工程停工并造成重大經(jīng)濟(jì)損失。鑄成這起事故有多方面的原因，但其中有一個(gè)原因必須引起本市建設(shè)主管部門的高度關(guān)注，那就是前幾年由某些地方建設(shè)主管部門推行的、建筑行業(yè)內(nèi)不斷在爭(zhēng)論的最低價(jià)中標(biāo)。近幾年各地都有出現(xiàn)因推行最低價(jià)中標(biāo)、承包人偷工減料、粗制濫造而引發(fā)的工程質(zhì)量、安全事故。上海市政協(xié)委員、上海市建緯律師事務(wù)所律師朱樹(shù)英在他的提案中慎重指出：現(xiàn)有的事實(shí)已能夠證明，低價(jià)中標(biāo)也同樣是造成這起中國(guó)地鐵建設(shè)史上最嚴(yán)重事故的根本原因。應(yīng)堅(jiān)決取締基礎(chǔ)設(shè)施工程投標(biāo)最低報(bào)價(jià)或安全、技術(shù)措施費(fèi)為零的投標(biāo)文件。

據(jù)報(bào)道：因杭州市有多條地鐵要施工，還有多個(gè)市政基礎(chǔ)設(shè)施要開(kāi)工，要按預(yù)算足額支付工程款會(huì)對(duì)地方財(cái)政造成巨大壓力，也即杭州市正在進(jìn)行著地方財(cái)力難以承受的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。發(fā)生事故的中鐵四局通過(guò)招投標(biāo)以最低價(jià)中標(biāo)承攬的其實(shí)是一個(gè)虧本工程，除了墊資以外，施工經(jīng)費(fèi)缺口大約有六、七千萬(wàn)。而根據(jù)2006年1月4日由國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、建設(shè)部、中國(guó)人民銀行共同頒發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)禁政府投資項(xiàng)目使用帶資承包方式進(jìn)行建設(shè)的通知》規(guī)定，政府投資工程本不可由承包人墊資施工。地鐵車站施工明明是在土質(zhì)松軟的河岸和每天有幾萬(wàn)輛大型機(jī)械車輛經(jīng)過(guò)的公路之間，理應(yīng)采取暗挖法施工（上海在這種情況下都是采取盾構(gòu)法施工的），但為了節(jié)約成本，發(fā)生事故的工程卻采取了明挖法施工。引起事故的直接原因是：即使采取明挖法施工，對(duì)防護(hù)墻起承受力作用的鋼支撐軸力器卻沒(méi)有足夠使用，按事故地點(diǎn)的客觀需要，軸力器需承受的作用力至少要超過(guò)200噸，但實(shí)際施工時(shí)軸力器嚴(yán)重不足引起地層變化導(dǎo)致事故。使用足夠軸力器的費(fèi)用歸在安全措施費(fèi)內(nèi)，而承包人在工程虧本的情況下是難以承擔(dān)足夠的措施費(fèi)的。從安全措施角度分析，有關(guān)專家指出：地鐵工程的施工，必須保證：一、基坑的開(kāi)挖必須分層、分段，且開(kāi)挖時(shí)間不能過(guò)長(zhǎng)；二、基坑必須先支撐后開(kāi)挖，并把握好支撐的細(xì)節(jié)，基坑的變形應(yīng)受控；三、下雨必須及時(shí)排水。這三者都必須有相應(yīng)費(fèi)用，而在工程虧本的情況下安全措施費(fèi)難以保證，事實(shí)上事故工程恰恰都沒(méi)有實(shí)行這些必須的措施。因此杭州地鐵一號(hào)線車站事故與最低價(jià)中標(biāo)和缺乏措施費(fèi)直接有關(guān)。

在上海，雖然建設(shè)行政主管部門在建設(shè)工程招投標(biāo)的實(shí)際操作中事實(shí)上并不推行最低價(jià)中標(biāo)政策，尤其是重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)。但從地方立法角度看，上海也沒(méi)有相應(yīng)的立法規(guī)定不允許實(shí)施最低價(jià)中標(biāo)，而且在操作實(shí)踐中對(duì)預(yù)防最低價(jià)中標(biāo)影響工程安全和質(zhì)量的措施不夠有力。主管部門對(duì)招標(biāo)單位的招標(biāo)文件是否對(duì)投標(biāo)文件作限制不能低于成本價(jià)，或者是否推行最低價(jià)中標(biāo)不作審查或?qū)彶椴粐?yán)。在操作實(shí)踐中主管部門對(duì)最低價(jià)中標(biāo)和合理低價(jià)中標(biāo)的界限規(guī)定不明確，有的項(xiàng)目對(duì)招標(biāo)文件提示投標(biāo)人在投標(biāo)時(shí)放棄安全和質(zhì)量措施費(fèi)或報(bào)價(jià)措施費(fèi)為零的霸王誤導(dǎo)也不作限制。

當(dāng)前，正處在中央政府和地方政府共同配套投資十多萬(wàn)億人民幣，實(shí)施加大基礎(chǔ)設(shè)施投資以拉動(dòng)內(nèi)需、抗御金融海嘯的關(guān)鍵時(shí)期，確?；A(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)的安全、質(zhì)量和加大投資本身一樣重要。前車之鑒，本市更應(yīng)從杭州地鐵塌陷事故中吸取教訓(xùn)，在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目招投標(biāo)管理中采取有效措施取締最低價(jià)中標(biāo)或質(zhì)量、安全措施費(fèi)為零的投標(biāo)文件。為此建議：

一、修改《上海市建設(shè)工程承發(fā)包管理辦法》，明確規(guī)定建設(shè)工程招投標(biāo)不允許最低價(jià)中標(biāo)。

我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》第33條規(guī)定：“投標(biāo)人不得以低于成本的報(bào)價(jià)競(jìng)標(biāo)，也不得以他人名義投標(biāo)或者以其他方式弄虛作假，騙取中標(biāo)?！狈梢?guī)定以低于成本報(bào)價(jià)等同騙取中標(biāo)。國(guó)務(wù)院的《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第10條規(guī)定：“建設(shè)工程發(fā)包單位不得迫使承包方以低于成本的價(jià)格競(jìng)標(biāo)，不得任意壓縮合理工期。建設(shè)單位不得明示或者暗示設(shè)計(jì)單位或者施工單位違反工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，降低建設(shè)工程質(zhì)量?！币虼?我國(guó)法律、法規(guī)都規(guī)定實(shí)行合理低價(jià)中標(biāo)而禁止最低價(jià)中標(biāo)。前幾年廈門等地推行最低價(jià)中標(biāo)明顯違反了我國(guó)法律的禁止性規(guī)定，客觀上已造成非常惡劣的實(shí)際效果。如果最低價(jià)中標(biāo)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中也推行的話，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高危險(xiǎn)性和高風(fēng)險(xiǎn)性，必將產(chǎn)生重大安全、質(zhì)量事故頻發(fā)的嚴(yán)重后果。杭州市地鐵事故發(fā)生后政府動(dòng)用大量人力、物力實(shí)施搶險(xiǎn)救災(zāi)，其實(shí)際效果非但沒(méi)有節(jié)約成本反而造成更大的損失。本市于1997年3月1日施行的《上海市建設(shè)工程承發(fā)包管理辦法》相關(guān)內(nèi)容中并沒(méi)有明確規(guī)定不允許最低價(jià)中標(biāo)。上海市建委在1999年頒布的滬建建（99）第0432號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)上海市建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理的若干規(guī)定（試行）》中規(guī)定：“可試點(diǎn)和逐步推廣國(guó)際招標(biāo)慣例合理低價(jià)的評(píng)標(biāo)方法，即不設(shè)標(biāo)底，由專家評(píng)委從最低報(bào)價(jià)的標(biāo)評(píng)起，以低推向高，逐個(gè)論證，如低標(biāo)者經(jīng)分析論證認(rèn)定其技術(shù)先進(jìn)、方案可行、報(bào)價(jià)合理的即為中標(biāo)，高標(biāo)者不予考慮，以促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，并逐步與國(guó)際接軌?！贝送?，滬建建[2003]57號(hào)《關(guān)于<加強(qiáng)和完善建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定>的通知》又規(guī)定：“根據(jù)不同工程規(guī)模和類型采用不同評(píng)標(biāo)辦法。施工招標(biāo)可采用‘經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)中標(biāo)法’、‘綜合評(píng)分法’等評(píng)標(biāo)辦法?！鄙鲜稣?guī)章和規(guī)范性文件中雖對(duì)于合理低價(jià)中標(biāo)進(jìn)行了規(guī)定，但定義并不明確、標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一而且效力層次也不夠高，為此，建議本市建設(shè)主管部門及時(shí)修改《上海市建設(shè)工程承發(fā)包管理辦法》，梳理和修訂相關(guān)政府規(guī)范性文件，提升該重要規(guī)定的法律層次，明確規(guī)定本市在基礎(chǔ)設(shè)施招投標(biāo)時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行合理低價(jià)中標(biāo)制度，堅(jiān)決取締基礎(chǔ)設(shè)施工程的最低價(jià)中標(biāo)或安全質(zhì)量措施費(fèi)為零的投標(biāo)報(bào)價(jià)。

二、招標(biāo)管理部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)文件的審查，對(duì)招標(biāo)人基于優(yōu)勢(shì)地位和利用投標(biāo)人急于中標(biāo)的心態(tài)采取誘導(dǎo)投標(biāo)人低價(jià)報(bào)價(jià)的傾向要進(jìn)行干預(yù)。

在建設(shè)工程招投標(biāo)實(shí)踐中，招標(biāo)人往往會(huì)利用投標(biāo)人在激烈競(jìng)爭(zhēng)背景下急于中標(biāo)的心態(tài)，在招標(biāo)文件中作要求不計(jì)取相關(guān)費(fèi)用或不當(dāng)讓利的種種提示。例如，有一工程項(xiàng)目的招標(biāo)文件明確工程采取定額計(jì)價(jià)，要求投標(biāo)文件的讓利幅度在工程總價(jià)下浮12%至17%之間確定。投標(biāo)人為了中標(biāo)只能在下浮幅度范圍內(nèi)的高值取定讓利幅度為15.28%，而定額規(guī)定招標(biāo)工程的法定利潤(rùn)標(biāo)準(zhǔn)為8.1%，如果承包人不偷工減料則一定要虧本。有的招標(biāo)文件要求投標(biāo)人在投標(biāo)文件中明確是否計(jì)取超高費(fèi)、安全、質(zhì)量措施費(fèi)等等。投標(biāo)人在這種招標(biāo)文件的提示下，為了中標(biāo)就承諾不計(jì)取相關(guān)費(fèi)用，于是工程施工的安全、質(zhì)量的措施就只能由承包人貼錢才能得到保證。而承包商是商人，商人是以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)為目的的，那么犧牲的只能是施工安全和工程質(zhì)量了。因此，工程招標(biāo)主管部門在審查招標(biāo)文件時(shí)應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)處于市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位的招標(biāo)人的招標(biāo)文件要加強(qiáng)審查，對(duì)明顯的帶有要求投標(biāo)人不當(dāng)讓利和低于成本報(bào)價(jià)的提示，應(yīng)依法進(jìn)行干預(yù)，應(yīng)要求招標(biāo)人對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行修改，把影響工程安全、質(zhì)量的在造價(jià)方面的先天不足在招投標(biāo)過(guò)程中就避免掉。

三、主管部門在建設(shè)工程評(píng)標(biāo)時(shí)僅要求去掉一個(gè)最低投標(biāo)報(bào)價(jià)，不足以解決發(fā)承包雙方共同的低價(jià)中標(biāo)的主客觀原因，應(yīng)明確提倡中標(biāo)報(bào)價(jià)為合理低價(jià)，對(duì)何為成本價(jià)要作出明確界定，在基礎(chǔ)設(shè)施工程招標(biāo)中應(yīng)堅(jiān)決取締低于工程成本的最低價(jià)中標(biāo)。

在建設(shè)工程招投標(biāo)的操作實(shí)踐中，本市建設(shè)主管部門對(duì)最低價(jià)中標(biāo)事實(shí)上是有所限制的，有些工程項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)辦法就明確規(guī)定評(píng)標(biāo)范圍要去掉一個(gè)最低報(bào)價(jià)，以體現(xiàn)排除最低價(jià)中標(biāo)。但比較招投標(biāo)雙方對(duì)于降低成本和追求中標(biāo)的主客觀原因而言，僅有去掉一個(gè)最低投標(biāo)價(jià)的措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以控制最低價(jià)中標(biāo)的弊端。在控制最低價(jià)中標(biāo)的實(shí)踐操作中，難以評(píng)判的在于什么是低于成本價(jià)？行業(yè)內(nèi)一般的共識(shí)是：凡適用定額標(biāo)準(zhǔn)計(jì)價(jià)的，由于定額本身有利潤(rùn)的明確規(guī)定，投標(biāo)人讓利幅度超過(guò)定額規(guī)定的利潤(rùn)標(biāo)準(zhǔn)的即可認(rèn)定為低于成本價(jià)。難題在于在當(dāng)事人不適用定額標(biāo)準(zhǔn)而是自行約定的協(xié)議價(jià)，也即以企業(yè)成本價(jià)即市場(chǎng)價(jià)或雙方約定的固定價(jià)作為計(jì)價(jià)依據(jù)時(shí)，如何認(rèn)定投標(biāo)報(bào)價(jià)是否低于成本價(jià)？對(duì)此，建議主管部門對(duì)建筑業(yè)企業(yè)成本價(jià)要作定義，對(duì)企業(yè)成本構(gòu)成尤其是有關(guān)安全、質(zhì)量的成本構(gòu)成及其審核辦法要作相應(yīng)規(guī)定。如果因?yàn)閷?duì)施工企業(yè)成本的核定有一定的難度就放棄審查或管理，對(duì)明顯的采用企業(yè)成本價(jià)實(shí)現(xiàn)最低價(jià)中標(biāo)不進(jìn)行干預(yù)，那么嚴(yán)格執(zhí)行法律明確規(guī)定的禁止最低價(jià)中標(biāo)就只能成為一句空話，預(yù)防因低于成本價(jià)而造成重大安全或質(zhì)量事故也會(huì)成為一句空話。

四、要擴(kuò)大工程造價(jià)專業(yè)人員在評(píng)標(biāo)專家中的比例，評(píng)標(biāo)專家在評(píng)標(biāo)時(shí)應(yīng)出具中標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)是否低于成本價(jià)的書面結(jié)論，并明確專家個(gè)人簽名的法律責(zé)任。

我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》第37條規(guī)定對(duì)建設(shè)工程的招標(biāo)要有專家進(jìn)行評(píng)標(biāo)。該法第41條規(guī)定：“中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合下列條件之一：（一）能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；（二）能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評(píng)審的投標(biāo)價(jià)格最低；但是投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外。”因此評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)專家應(yīng)有義務(wù)廓清投標(biāo)人的報(bào)價(jià)是否低于成本價(jià)，依法應(yīng)排除低于成本的報(bào)價(jià)。既然法律對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)排除最低價(jià)中標(biāo)有明確的要求，為什么還會(huì)有法不依，對(duì)最低價(jià)中標(biāo)有禁不止呢？原因有二：第一，建設(shè)項(xiàng)目評(píng)標(biāo)委員會(huì)中熟悉工程造價(jià)的專家人數(shù)不夠，對(duì)投標(biāo)報(bào)價(jià)是否低于成本價(jià)評(píng)審不嚴(yán)或者不作評(píng)判；第二，評(píng)標(biāo)專家個(gè)人對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)論雖有簽名卻未明確個(gè)人簽名的法律責(zé)任。按國(guó)際慣例，工程評(píng)標(biāo)專家個(gè)人的簽名具有嚴(yán)格的法律責(zé)任，如發(fā)現(xiàn)簽名確認(rèn)的結(jié)論有錯(cuò)，或者弄虛作假，專家要被取消個(gè)人資格并終身不得重新獲得相應(yīng)資格，嚴(yán)重的還要追究刑事責(zé)任。因此建議：一方面主管部門要擴(kuò)大工程項(xiàng)目評(píng)標(biāo)委員會(huì)中造價(jià)方面專家的比例，使評(píng)標(biāo)委員會(huì)能夠切實(shí)承擔(dān)法律規(guī)定的排除最低價(jià)中標(biāo)的責(zé)任；同時(shí)要制定評(píng)標(biāo)專家個(gè)人簽名的法律責(zé)任制度，明確專家不得逾越的操守紅線。一旦發(fā)生安全質(zhì)量事故追究有關(guān)責(zé)任人時(shí)，評(píng)標(biāo)專家如有責(zé)任也要一并處理，以儆效尤。

五、加強(qiáng)對(duì)當(dāng)事人標(biāo)后讓利簽訂的黑白合同的履約檢查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人違反《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條的規(guī)定，對(duì)中標(biāo)價(jià)作實(shí)質(zhì)性改變的應(yīng)責(zé)令限時(shí)改正。

我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條規(guī)定當(dāng)事人中標(biāo)后在簽訂合同時(shí)對(duì)中標(biāo)的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不得改變。在實(shí)踐中，建設(shè)主管部門監(jiān)督招投標(biāo)和合同備案之后，當(dāng)事人的對(duì)策一般就在中標(biāo)合同簽約、備案后，又另行簽訂與中標(biāo)合同在造價(jià)計(jì)價(jià)和費(fèi)用計(jì)取的實(shí)質(zhì)性條款不一致的私下合同即黑合同，雙方實(shí)際履行的是黑合同。盡管最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第21條已規(guī)定，黑白合同以備案的中標(biāo)合同即白合同作為工程價(jià)款結(jié)算的依據(jù)。但這只是當(dāng)事人形成糾紛訴到法院后的處理原則，如果因此發(fā)生安全、質(zhì)量事故的，運(yùn)用這一處理原則時(shí)事故已經(jīng)發(fā)生，亡羊已經(jīng)不能補(bǔ)牢了。

實(shí)踐證明：對(duì)合理低價(jià)中標(biāo)的合同的依約履行，真正能起作用的仍是行政主管部門。市場(chǎng)要求政府主管部門能夠管住最低價(jià)中標(biāo)和按中標(biāo)結(jié)果履行合同，主管部門管住了就是監(jiān)督有效，沒(méi)管住就是監(jiān)管不力。就如杭州發(fā)生地鐵事故，國(guó)務(wù)院安委會(huì)總結(jié)的五個(gè)主要原因中的一個(gè)，即地方政府監(jiān)管不力。因此建議本市主管部門應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)理單位熟悉現(xiàn)場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，要求監(jiān)理單位協(xié)助加強(qiáng)履約檢查，把對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施工程招投標(biāo)和對(duì)建筑市場(chǎng)的監(jiān)督管理結(jié)合起來(lái)，把招投標(biāo)的監(jiān)督管理責(zé)任延申到簽約后的履約階段，把問(wèn)題發(fā)現(xiàn)在發(fā)生事故之前，這才是真正有效的監(jiān)督和管理。通過(guò)加強(qiáng)履約的過(guò)程檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)采取措施并責(zé)令限時(shí)改正，才能防患于未然，把重大安全質(zhì)量事故杜絕在履約過(guò)程中。