網(wǎng)上投稿
突如其來(lái)的新冠疫情震蕩了半導(dǎo)體行業(yè)，同時(shí)隨著出口管制的愈演愈烈，自2020年末半導(dǎo)體全球化供應(yīng)鏈陷入供不應(yīng)求的困境。智能手機(jī)、云服務(wù)產(chǎn)業(yè)、汽車(chē)產(chǎn)業(yè)、工業(yè)自動(dòng)化、以及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和防御系統(tǒng)都重度依賴(lài)專(zhuān)業(yè)芯片組件，原本高效率低成本全球化模式在疫情結(jié)合國(guó)際局勢(shì)的推動(dòng)下，讓各國(guó)均遭受到斷鏈半導(dǎo)體產(chǎn)品而引發(fā)經(jīng)濟(jì)和政治上的重大風(fēng)險(xiǎn)。
相較于川普時(shí)期的貿(mào)易戰(zhàn)場(chǎng)，科技是拜登政府執(zhí)政期間中美競(jìng)爭(zhēng)的主戰(zhàn)場(chǎng)。美國(guó)正在不斷加強(qiáng)對(duì)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的投資與管控，半導(dǎo)體行業(yè)發(fā)展充滿(mǎn)著挑戰(zhàn)與機(jī)遇。在美國(guó)推動(dòng)芯片法案、基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃、創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)法案相繼出臺(tái)的同時(shí)，我國(guó)也在抓緊推進(jìn)半導(dǎo)體行業(yè)的發(fā)展和布局，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中明確，集中優(yōu)勢(shì)資源公關(guān)核心技術(shù)，其中繼承電弧領(lǐng)域包括集成電路設(shè)計(jì)工具開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)裝備和高純靶材料研發(fā)、集成電路現(xiàn)金工藝和絕緣柵雙極型晶體管（IGBT）、微機(jī)電系統(tǒng)（MEMS）等特色工藝突破，先進(jìn)存儲(chǔ)技術(shù)升級(jí)，碳化硅、氮化鎵等寬禁帶半導(dǎo)體發(fā)展。
我們擬從多個(gè)視角來(lái)深度解讀美國(guó)在半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的立法和政策，為國(guó)內(nèi)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)提供美國(guó)視角，方便企業(yè)知己知彼，在涉及美國(guó)業(yè)務(wù)的兼并、收購(gòu)、拆分、合資和其他形式的投資活動(dòng)提前做好防御布局和安排。第一期我們從CFIUS對(duì)半導(dǎo)體行業(yè)的監(jiān)管角度展開(kāi)。
一、CFIUS的前世今生
CFIUS（The Committee on Foreign Investment in the United States美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)）成立于1975年，它是一個(gè)美國(guó)聯(lián)邦跨部門(mén)組織，負(fù)責(zé)審查評(píng)估對(duì)美國(guó)企業(yè)的外商投資和某些房地產(chǎn)交易是否會(huì)損害美國(guó)國(guó)家安全。如果被認(rèn)定交易可能對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成威脅，CFIUS可建議美國(guó)總統(tǒng)阻止或撤銷(xiāo)有關(guān)投資。
福特總統(tǒng)于1975年發(fā)布行政令成立CFIUS。自1975年成立以來(lái)的十多年里，CFIUS一直在監(jiān)測(cè)外國(guó)投資情況，但沒(méi)有執(zhí)法能力。
1987年，以日本富士通公司（Fujitsu Ltd.）擬收購(gòu)美國(guó)仙童半導(dǎo)體公司（Fairchild Semiconductor Corporation）為契機(jī)，為了阻止外國(guó)直接投資對(duì)美國(guó)國(guó)家安全影響，美國(guó)國(guó)會(huì)修訂《1950年國(guó)防生產(chǎn)法案》（Defense Production Act of 1950），通過(guò)了1988年的《?？松?弗洛里奧修正案》（Exon-Florio Amendment），該修正案賦予了總統(tǒng)基于 “可信的證據(jù)（credible evidence）”，“取得控制權(quán)的外國(guó)利益所采取的行動(dòng)可能會(huì)威脅到國(guó)家安全（foreign interest exercising control might take action that threatens to impair the national security）”，總統(tǒng)有權(quán)阻止或解除外國(guó)公司收購(gòu)美國(guó)業(yè)務(wù)的權(quán)力?？偨y(tǒng)委托CFIUS對(duì)這類(lèi)交易審查。
2005年，國(guó)會(huì)通過(guò)了《國(guó)家安全外國(guó)投資改革和加強(qiáng)透明度法案》（National Security Foreign Investment Reform and Strengthened Transparency Act）。該法案加強(qiáng)并擴(kuò)大了CFIUS審查范圍，把關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和外國(guó)政府涉入（“Requires CFIUS to investigate a covered transaction which it determines is a foreign government-controlled transaction.”）的收購(gòu)納入審查因素。
2007年，《外國(guó)投資與國(guó)家安全法案》（the Foreign Investment and National Security Act, “FINSA” ）直接授予CFIUS權(quán)力并制定了CFIUS的審查程序，明確CFIUS是一個(gè)跨部門(mén)委員會(huì)，由美國(guó)財(cái)政部（擔(dān)任CFIUS主席）、以及參與審批的國(guó)土安全部、商務(wù)部、國(guó)防部、國(guó)務(wù)院、能源部、司法部、貿(mào)易代表及科技政策辦公室9個(gè)行政分支機(jī)構(gòu)和辦公室，以及無(wú)投票權(quán)的國(guó)家情報(bào)總局局長(zhǎng)、勞工部長(zhǎng)及五個(gè)白宮辦公室觀察員組成。CFIUS被授權(quán)審查外國(guó)在美國(guó)進(jìn)行的合并、收購(gòu)、合資、租賃和其他投資對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的影響。 [1]
2018年，川普簽署了《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》（the Foreign Investment Risk Review Modernization Act, “FIRRMA”）對(duì)CFIUS進(jìn)行了重大改革，奠定了CFIUS審查的基礎(chǔ)，擴(kuò)大了其管轄權(quán)并對(duì)某些交易制定了強(qiáng)制性備案要求。財(cái)政部發(fā)布于2020年2月13日正式生效的FIRRMA下的最終法規(guī)（“新規(guī)”），即《關(guān)于外國(guó)人在美國(guó)進(jìn)行特定投資的規(guī)定》（31 C.F.R. Part 800，“特定投資規(guī)定”）及《關(guān)于外國(guó)人在美國(guó)進(jìn)行有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)特定交易的規(guī)定》（31 C.F.R. Part 802），進(jìn)一步將涉及關(guān)鍵技術(shù)等敏感行業(yè)的非控股投資交易納入CFIUS審查的交易范圍，需要注意的是半導(dǎo)體行業(yè)無(wú)疑屬于該等敏感行業(yè)，同時(shí)增加了關(guān)于強(qiáng)制聲明和自愿聲明的相關(guān)規(guī)定。新規(guī)出臺(tái)后，CFIUS在更嚴(yán)格的審查水平下審查了數(shù)量空前的交易。
二、CFIUS否決的重大案件
自1988年以來(lái)，半導(dǎo)體行業(yè)是被CFIUS否決的重災(zāi)區(qū)，美國(guó)歷任總統(tǒng)已經(jīng)叫停多起外國(guó)赴美投資并購(gòu)的半導(dǎo)體交易。根據(jù)CFIUS公開(kāi)年報(bào) [2] ，自2008年至2020年，美國(guó)總統(tǒng)共計(jì)六次動(dòng)用CFIUS權(quán)限發(fā)布總統(tǒng)令阻止投資交易，其中三次涉及否決半導(dǎo)體領(lǐng)域的交易：
1.2016年，福建宏芯投資基金收購(gòu)Axitron SE（愛(ài)思強(qiáng)）
2016年12月，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬發(fā)布命令，禁止德國(guó)民營(yíng)企業(yè)Grand Chip Investment Gmbh收購(gòu)制造LED芯片核心設(shè)備MOCVD行業(yè)的全球兩大巨頭之一德國(guó)Axitron SE（愛(ài)思強(qiáng)）在美國(guó)的業(yè)務(wù)。Grand Chip Investment Gmbh的最終母公司是中國(guó)民營(yíng)企業(yè)Fujian Grand Chip Investment Fund LP（福建宏芯投資基金有限公司）。CFIUS認(rèn)為，此項(xiàng)交易對(duì)美國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成潛在危害。 [3] 這是奧巴馬總統(tǒng)在其政府期間第二次使用CFIUS授予的權(quán)力來(lái)阻止外國(guó)投資交易。
2.2017年，Canyon Bridge收購(gòu)Lattice
2017年9月，時(shí)任美國(guó)總特朗普發(fā)布命令，禁止Canyon Bridge Merger Sub, Inc.（一家特拉華州的私人公司，由中國(guó)背景私募股權(quán)基金擁有和控制）收購(gòu)美國(guó)芯片制造商Lattice Semiconductor Corporation（萊迪思半導(dǎo)體）的交易。CFIUS評(píng)估認(rèn)為，Canyon Bridge的中國(guó)私募股權(quán)基金有限合伙人可能間接實(shí)施對(duì)Lattice的控制權(quán)，并且該交易背后有中國(guó)政府的支持，該交易對(duì)國(guó)家安全帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。 [4]
3.2018年， Broadcom收購(gòu)Qualcomm
2018年3月，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)特朗普以國(guó)家安全為由發(fā)布命令，禁止Broadcom Limited（博通公司）根據(jù)新加坡法律組織收購(gòu)美國(guó)無(wú)線芯片廠商Qualcomm Incorporated（高通公司）。 [5]
實(shí)際上，2020年共有29宗交易申報(bào)被撤回，其中交易方因被CFIUS告知無(wú)法確定緩解方案、或選擇不接受CFIUS提出的緩解方案、或無(wú)法滿(mǎn)足CFIUS程序要求等，而自愿放棄的交易有8宗。
注：以上表格來(lái)自于CFIUS發(fā)布2008年-2020年數(shù)據(jù)。 [1]
從歷史交易的數(shù)據(jù)分析，外國(guó)公司就收購(gòu)美國(guó)半導(dǎo)體公司取得CFIUS批準(zhǔn)極其困難。即使不是中國(guó)投資者，在涉及半導(dǎo)體的交易中也會(huì)受到嚴(yán)格審查。
一、CFIUS的管轄權(quán)
CFIUS的管轄范圍并沒(méi)有特別清晰的界限。CFIUS立法的模糊性加上美國(guó)法院也尊重CFIUS的長(zhǎng)臂管轄自主決定權(quán)，一般情況下CFIUS按照納入管轄范圍的思路并不會(huì)有來(lái)自有權(quán)機(jī)構(gòu)的阻力。
目前CFIUS的管轄范圍包括（1）目標(biāo)公司擁有一家或多家美國(guó)子公司或在美國(guó)擁有資產(chǎn)或業(yè)務(wù)的外國(guó)對(duì)外國(guó)交易（例如中國(guó)公司收購(gòu)在美國(guó)有運(yùn)營(yíng)的子公司的韓國(guó)企業(yè)）；（2）成立合資企業(yè)，且一方擬向現(xiàn)有美國(guó)業(yè)務(wù) [2] 出資；和（3）涉及被視為美國(guó)企業(yè)的實(shí)際轉(zhuǎn)讓的長(zhǎng)期租賃美國(guó)資產(chǎn)的交易。
從美國(guó)今年的政策趨勢(shì)，美國(guó)政府越來(lái)越多地依賴(lài)CFIUS以減少或阻止有國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)的交易。對(duì)國(guó)家安全至關(guān)重要的半導(dǎo)體供應(yīng)鏈?zhǔn)荂FIUS極力擴(kuò)張其管轄權(quán)的領(lǐng)域，其管轄權(quán)覆蓋幾乎所有類(lèi)型的涉及外國(guó)投資者對(duì)美國(guó)半導(dǎo)體公司的交易。
過(guò)往，CFIUS管轄權(quán)主要針對(duì)外國(guó)公司收購(gòu)美國(guó)企業(yè)控股權(quán)的投資交易，然而FIRRM新規(guī)首次將CFIUS的管轄權(quán)范圍擴(kuò)大至某些非控股投資，尤其是涉及關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵個(gè)人數(shù)據(jù)的交易。即使外國(guó)投資者并非對(duì)美國(guó)半導(dǎo)體公司進(jìn)行控股性投資，也可能落入CFIUS的管轄范圍。因此，除非外國(guó)公司進(jìn)行純粹的被動(dòng)投資，否則對(duì)美國(guó)半導(dǎo)體公司的任何股權(quán)投資均可能觸及CFIUS的管轄。
2021年中國(guó)私募股權(quán)公司智路資本（Wise Road Capital Ltd.）收購(gòu)美格納半導(dǎo)體公司（MagnaChipSemiconductor Corporation, “MagnaChip”）反映了CFIUS管轄權(quán)的擴(kuò)大。MagnaChip是一家在紐約證券交易所公開(kāi)上市的韓國(guó)芯片制造廠商，母公司位于特拉華州但其主營(yíng)業(yè)務(wù)管理、銷(xiāo)售、生產(chǎn)研發(fā)活動(dòng)基本在韓國(guó)，幾乎沒(méi)有在美國(guó)直接進(jìn)行的半導(dǎo)體相關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)。交易雙方認(rèn)為該交易不屬于CFIUS的管轄范圍，因此沒(méi)通知CFIUS。然而，交易新聞發(fā)布不久，CFIUS認(rèn)為MagnaChip是母公司位于特拉華州的美國(guó)上市公司，因此屬于CFIUS的審查范圍，要求交易各方提交審查文件。2021年6月15日CFIUS發(fā)布臨時(shí)命令，禁止各方在其審查期間完成交易。最終，MagnaChip和智路資本因無(wú)法獲得CFIUS對(duì)該項(xiàng)并購(gòu)案的批準(zhǔn)，雙方宣布撤回CFIUS備案，并終止并購(gòu)協(xié)議。
對(duì)比福建宏芯投資基金收購(gòu)Axitron SE（愛(ài)思強(qiáng)）一案，Axitron SE在美國(guó)的業(yè)務(wù)比較活躍。MagnaChip在美國(guó)沒(méi)有半導(dǎo)體相關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)、沒(méi)有管理、沒(méi)有生產(chǎn)、沒(méi)有研究和開(kāi)發(fā)，但CFIUS仍然設(shè)法找到了行使管轄權(quán)的依據(jù)并采取了嚴(yán)格審查的措施。自MagnaChip一案，我們不難感受到CFIUS利用保證美國(guó)的國(guó)家安全利益為出發(fā)點(diǎn)不斷擴(kuò)大管轄權(quán)范圍，已經(jīng)很難界定CFIUS管轄權(quán)盡頭在哪里，尤其是在半導(dǎo)體領(lǐng)域的交易。這也導(dǎo)致中國(guó)半導(dǎo)體行業(yè)在海外的并購(gòu)難度增大。
CFIUS對(duì)于“控制權(quán)”具有廣泛的自由裁量權(quán)，對(duì)于半導(dǎo)體行業(yè)常見(jiàn)的投資基金并購(gòu)而言，即使是美國(guó)投資基金作為投資交易主體，如果基金被認(rèn)為具有，如否決普通合伙人（GP）提出的重大投資計(jì)劃、撤換普通合伙人、解散基金、任命投資組合公司董事會(huì)等決定、影響合伙企業(yè)及合伙企業(yè)重要事務(wù)的權(quán)利，將被視為向外國(guó)LP授予了可能獲得美國(guó)企業(yè)控制權(quán)或管轄權(quán)的權(quán)利，導(dǎo)致基金對(duì)半導(dǎo)體公司的投資處于CFIUS管轄權(quán)之下。我們相信在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)中國(guó)資本在美投資都會(huì)成為CFIUS重點(diǎn)關(guān)注的焦點(diǎn)。
《外國(guó)投資和國(guó)家安全法案》和CFIUS定義的“國(guó)家安全”或“受監(jiān)管交易”已經(jīng)從早期參照被收購(gòu)的美國(guó)企業(yè)或組織是否屬于傳統(tǒng)的國(guó)防或軍事設(shè)施，擴(kuò)展到了 “關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施”，涵蓋電信、能源、金融和其他等日常商業(yè)活動(dòng)的全方位產(chǎn)業(yè)。美國(guó)對(duì)半導(dǎo)體行業(yè)的警惕不僅限于涉及半導(dǎo)體關(guān)鍵技術(shù)的交易，也正在極速擴(kuò)張到供應(yīng)鏈上的其他環(huán)節(jié)。2018年2月22日，美國(guó)半導(dǎo)體測(cè)試公司Xcerra Corp.發(fā)布聲明，由于CFIUS的阻止，其和中國(guó)半導(dǎo)體投資基金湖北鑫炎股權(quán)投資合伙企業(yè)（有限合伙）同意撤回向CFIUS提出的并購(gòu)交易。Xcerra自身并不生產(chǎn)芯片，而是供應(yīng)用于半導(dǎo)體生產(chǎn)的測(cè)試設(shè)備。半導(dǎo)體的關(guān)鍵技術(shù)和新興技術(shù)在軍事領(lǐng)域里對(duì)國(guó)家安全和戰(zhàn)略意義重大，CFIUS非常清楚保護(hù)美國(guó)在半導(dǎo)體領(lǐng)域現(xiàn)有的技術(shù)優(yōu)勢(shì)是國(guó)家安全的當(dāng)務(wù)之急。目前針對(duì)筆記本、手機(jī)、汽車(chē)和消費(fèi)電子產(chǎn)品的芯片制造公司和設(shè)計(jì)公司也在逐步納入涉及國(guó)家安全擴(kuò)展的審查領(lǐng)域。
雖然CFIUS管轄范圍的邊界模糊，但是仍有交易類(lèi)型明確不在CFIUS的審查范圍之內(nèi)，包括（1）“純粹以被動(dòng)投資為目的” 不打算行使控制權(quán)且沒(méi)有獲得非公開(kāi)技術(shù)信息或管理權(quán)，且外國(guó)投資所收購(gòu)的美國(guó)企業(yè)有表決權(quán)的股份低于10%的被動(dòng)型投資；（2）外國(guó)投資已經(jīng)取得美國(guó)企業(yè)的直接控制權(quán)且CFIUS批準(zhǔn)了該交易的追加收購(gòu)；（3）在正常業(yè)務(wù)過(guò)程中收購(gòu)證券的證券承銷(xiāo)商交易；（4）根據(jù)保險(xiǎn)合同中的條件進(jìn)行的收購(gòu)；（5）不涉及外國(guó)投資獲得股權(quán)投資享有的財(cái)務(wù)或管理權(quán)，或即將發(fā)生的違約可能使得外國(guó)投資實(shí)際控制屬于美國(guó)業(yè)務(wù)的擔(dān)保物的貸款交易；（6）不涉及外國(guó)投資為組建業(yè)務(wù)而集中起來(lái)的視作美國(guó)企業(yè)的資產(chǎn)集合（如合同和知識(shí)產(chǎn)權(quán)） 的“綠地”投資。
二、CFIUS申報(bào)
CFIUS 申報(bào)以自愿申報(bào)為原則，但若涉及“關(guān)鍵技術(shù)”或外國(guó)政府獲得“重大利益”的交易，強(qiáng)制要求交易方于交易交割前至少30日提交CFIUS申報(bào)。如果涉及CFIUS強(qiáng)制申報(bào)而沒(méi)有提交申報(bào)，交易方可能面臨不超過(guò)250,000美元或交易價(jià)值孰高的罰款。
前述涉及“關(guān)鍵技術(shù)”的交易具體指針對(duì)從事關(guān)鍵技術(shù)生產(chǎn)、設(shè)計(jì)、測(cè)試、制造、組裝、開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)的美國(guó)TID企業(yè) [3] 的“控制權(quán)”交易或特定投資規(guī)定所述的涉及特定敏感因素的其他投資交易，且上述關(guān)鍵技術(shù)（i）被該TID美國(guó)企業(yè)應(yīng)用于特定投資規(guī)定附錄B所列的涉及NAICS代碼的27個(gè)敏感行業(yè) [4] （其中包括半導(dǎo)體及相關(guān)設(shè)備制造、半導(dǎo)體機(jī)械制造等）；或（ii）系由該TID美國(guó)企業(yè)為特定投資新規(guī)附錄B所列的高科技行業(yè)而特別設(shè)計(jì)的，不論該關(guān)鍵技術(shù)是否還可以應(yīng)用于其他行業(yè)。外國(guó)政府獲得“重大利益”的交易具體指（1）外國(guó)政府（英國(guó)、澳大利亞和加拿大CFIUS認(rèn)定豁免的國(guó)家除外）在某外國(guó)投資實(shí)體中持有49%或以上直接或間接表決權(quán)；及（2）該外國(guó)投資實(shí)體據(jù)交易可獲得美國(guó)TID企業(yè)中具有25%或以上的直接或間接投票權(quán)益。
在強(qiáng)制申報(bào)規(guī)則的范圍之外，根據(jù)專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)的判斷和交易各方的訴求，交易方可以主動(dòng)向CFIUS提交申報(bào)交易。一旦獲得CFIUS批準(zhǔn)，與CFIUS相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)也基本被消除。否則CFIUS有權(quán)隨時(shí)對(duì)未核準(zhǔn)的交易開(kāi)展審查導(dǎo)致對(duì)交易的重大影響。即使交易已經(jīng)交割，美國(guó)總統(tǒng)也有權(quán)要求外國(guó)投資撤資或施加其他不利條件，這些措施會(huì)對(duì)外國(guó)投資造成嚴(yán)重影響（例如限制外國(guó)投資者訪問(wèn)某些資料或設(shè)施，或限制外國(guó)投資者影響美國(guó)業(yè)務(wù)的能力，或要求外國(guó)投資剝離其在美國(guó)企業(yè)中的權(quán)益）。從歷年的審查數(shù)據(jù)來(lái)看，F(xiàn)IRRMA通過(guò)后，CFIUS更加關(guān)注未申報(bào)交易。
FIRRM新規(guī)對(duì)CFIUS審查程序進(jìn)行了修訂，目前CFIUS審查程序可以通過(guò)三種方式啟動(dòng)：（1）依據(jù)交易參與方的聲明啟動(dòng)；（2）依據(jù)參與交易方的申報(bào)啟動(dòng)；或（3）CFIUS依職權(quán)啟動(dòng)。
對(duì)比其他交易，CFIUS審查半導(dǎo)體交易的程序往往更為漫長(zhǎng)且繁瑣。在涉及半導(dǎo)體的交易中，CFIUS審查階段會(huì)向交易方持續(xù)提出諸多問(wèn)題，此外還會(huì)要求交易方出席與CFIUS的會(huì)議。在FIRRM新規(guī)實(shí)施前，CFIUS有45天的時(shí)間進(jìn)行審查，在必要情況下，會(huì)另外增加45天以進(jìn)行調(diào)查。如果一項(xiàng)交易的審查過(guò)程已接近90天限期，且預(yù)計(jì)需要更長(zhǎng)時(shí)間，CFIUS會(huì)要求各方撤回并重新申報(bào)，由此重新計(jì)時(shí)。半導(dǎo)體交易往往涉及至少一次、甚至多次撤回/重新申報(bào)的過(guò)程，導(dǎo)致CFIUS程序需時(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)90天。FIRRM新規(guī)實(shí)施后，增加了簡(jiǎn)單“聲明”程序，交易方可以提交一份較簡(jiǎn)短的“聲明”申請(qǐng)啟動(dòng)審查程序，但是30天的調(diào)查期限對(duì)半導(dǎo)體交易來(lái)說(shuō)是無(wú)法完成的，另外還會(huì)再適用申報(bào)程序進(jìn)行審查。有鑒于此，F(xiàn)IRRM新規(guī)實(shí)施的聲明程序?qū)Π雽?dǎo)體交易而言未必是理想途徑。
一、小編的一點(diǎn)感悟
美國(guó)為保證其半導(dǎo)體行業(yè)的核心地位，對(duì)半導(dǎo)體領(lǐng)域進(jìn)行了“嚴(yán)防死守”，針對(duì)中資投資交易的審查日趨嚴(yán)格。為了預(yù)防CFIUS審查對(duì)中國(guó)半導(dǎo)體相關(guān)投資并購(gòu)業(yè)務(wù)的影響，在對(duì)美國(guó)業(yè)務(wù)投資交易中，除了從項(xiàng)目的財(cái)務(wù)、監(jiān)管和合規(guī)提供盡職調(diào)查和交易結(jié)構(gòu)的法律建議外，通常會(huì)同時(shí)針對(duì)交易結(jié)構(gòu)、涉及的美國(guó)業(yè)務(wù)、政府合同及商業(yè)合同、技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)、出口合規(guī)情況、研發(fā)資金使用、國(guó)際業(yè)務(wù)審核、外國(guó)政府機(jī)構(gòu)直接間接交易等情況進(jìn)行評(píng)估，確認(rèn)是否需要提交CFIUS申請(qǐng)。
根據(jù)實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)CFIUS的決定因素從重要性來(lái)分，是標(biāo)的本身的敏感度>收購(gòu)方的身份>架構(gòu)設(shè)計(jì)考量>緩解協(xié)議（mitigation agreement）條款的安排（如適用）的順序。 [1]
標(biāo)的本身的敏感度。就半導(dǎo)體標(biāo)的來(lái)說(shuō)，交易方尤其需要關(guān)注其開(kāi)展的業(yè)務(wù)或者生產(chǎn)的產(chǎn)品是否和美國(guó)國(guó)防軍工方面存在任何聯(lián)系。如果交易涉及CFIUS敏感的領(lǐng)域，如標(biāo)的方的技術(shù)屬于美國(guó)國(guó)防軍工領(lǐng)域、被投方受到過(guò)美國(guó)政府的資助、標(biāo)的方的技術(shù)存在潛在被使用在軍事用途的可能性、或生產(chǎn)的部分產(chǎn)品受到美國(guó)出口管制的限制等，交易方可能需要對(duì)交易進(jìn)行架構(gòu)設(shè)計(jì)，將這些敏感資產(chǎn)排除在交易之外。
收購(gòu)方的身份。CFIUS特別關(guān)注交易方的隸屬和關(guān)聯(lián)關(guān)系，如果收購(gòu)方的身份屬于政府控制的實(shí)體或與軍方關(guān)聯(lián)，或被收購(gòu)的美國(guó)企業(yè)是被外國(guó)政府所間接控制的實(shí)體，CFIUS很可能會(huì)對(duì)該筆交易進(jìn)行審查。中方投資者利用美國(guó)PE基金來(lái)參與收購(gòu)美國(guó)企業(yè)不足以打消CFIUS對(duì)收購(gòu)方身份的顧慮，除非能夠證明未來(lái)依舊由美國(guó)PE基金對(duì)標(biāo)的資產(chǎn)掌控，不然難以通過(guò)CFIUS審查。
架構(gòu)設(shè)計(jì)。從CFIUS審查角度考慮，“控制”是買(mǎi)方架構(gòu)中最核心的概念。對(duì)“控制”的判斷不單單是指股權(quán)占比，還包括是否對(duì)整個(gè)買(mǎi)方聯(lián)合體或投資決策具有主導(dǎo)的作用。即使是基金的LP身份，但是如果對(duì)一些重大事項(xiàng)有否決權(quán)，那么也可能被看成是有實(shí)際控制力的，有時(shí)即使連大家熟悉的10%“安全港”也不一定管用。
緩解協(xié)議。有些項(xiàng)目本身即使很敏感，但是有時(shí)候CFIUS也能接受收購(gòu)方提出的一些緩解對(duì)美國(guó)造成國(guó)家安全威脅的協(xié)議，比如就像萬(wàn)向集團(tuán)收購(gòu)A123的案子一樣，A123本身是和國(guó)防軍工行業(yè)有合同關(guān)系且接受了能源部的資助，但是也是根據(jù)和CFIUS達(dá)成的緩解協(xié)議對(duì)出售的業(yè)務(wù)進(jìn)行了重組后再賣(mài)給了萬(wàn)向集團(tuán)。一般來(lái)說(shuō)，如果緩解協(xié)議提出的一些措施不會(huì)導(dǎo)致收購(gòu)標(biāo)的的價(jià)值實(shí)質(zhì)性降低，買(mǎi)方一般也會(huì)考慮接受。
結(jié)合上述敏感因素，交易方應(yīng)在交易前期充分評(píng)估標(biāo)的業(yè)務(wù)、標(biāo)的產(chǎn)品、交易結(jié)構(gòu)、交易方身份等風(fēng)險(xiǎn)，判斷是否需要提交CFIUS申報(bào)，并針對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行調(diào)整交易架構(gòu)或剝離敏感業(yè)務(wù)等預(yù)防措施，以提高CFIUS審查的通過(guò)機(jī)率。
1.交易方應(yīng)預(yù)先評(píng)估擬開(kāi)展的投資交易的風(fēng)險(xiǎn)
CFIUS目前對(duì)中資投資于關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的交易持有極為嚴(yán)苛的審查態(tài)度，交易方不能抱有“僥幸”心理，提前對(duì)擬投資標(biāo)的架構(gòu)、業(yè)務(wù)情況、所處的領(lǐng)域等方面進(jìn)行全面的調(diào)查和預(yù)先風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果來(lái)判斷擬開(kāi)展的交易的可行性、調(diào)整交易架構(gòu)以及適用的審查程序等，更進(jìn)一步可以提前預(yù)留CFIUS的審查時(shí)間。
針對(duì)半導(dǎo)體行業(yè)常見(jiàn)的投資基金并購(gòu)而言，如果美國(guó)基金發(fā)起人意欲從外國(guó)LP處籌集資金并投資于包括半導(dǎo)體公司在內(nèi)的新興和關(guān)鍵技術(shù)，應(yīng)仔細(xì)審閱基礎(chǔ)基金文件和相關(guān)協(xié)議，包括有限合伙協(xié)議和其他附屬協(xié)議，以及基金LP投票權(quán)，評(píng)估LP是否有能力對(duì)基金形成控制和實(shí)質(zhì)影響，確認(rèn)該基金是否可以被視為“外國(guó)實(shí)體”，從而確保該基金不會(huì)在未知的情況下受到CFIUS審查。
同樣，由于通常CFIUS審查時(shí)間超過(guò)90天，美國(guó)半導(dǎo)體公司可能并非特殊目的收購(gòu)公司（SPACs）的最佳交易目標(biāo)公司。 因?yàn)镾PAC通常要在18-24個(gè)月內(nèi)確定目標(biāo)公司并完成合并。CFIUS對(duì)半導(dǎo)體公司審查時(shí)間較長(zhǎng)，更甚者在面臨多次撤回，或重新申報(bào)，或各方不得不協(xié)商達(dá)成緩解協(xié)議的情況下，SPAC可能沒(méi)有足夠時(shí)間完成CFIUS程序。
有些交易或投資體現(xiàn)了外國(guó)收購(gòu)方對(duì)目標(biāo)公司或?qū)嶓w的長(zhǎng)期承諾。長(zhǎng)期承諾可包含在交易文件之中，確定目前及以后的投資定位。譬如，外國(guó)投資方向美國(guó)目標(biāo)公司投資1億美元，從而取得9.8%的所有權(quán)權(quán)益和董事會(huì)一席席位。然而，投資文件附件A指出，對(duì)于該筆1億美元的投資，只要達(dá)到一定的目標(biāo)（該目標(biāo)在協(xié)議的第2份附件中預(yù)先設(shè)定），則以后的五年中所有權(quán)逐年增加。在該五年期末，投資文件聲明該外國(guó)投資方擁有美國(guó)目標(biāo)公司59%的權(quán)益。有些當(dāng)事人可能認(rèn)為該交易的結(jié)果是收購(gòu)了10%或不到10%的所有權(quán)，而有些當(dāng)事人會(huì)從整個(gè)交易的角度看，認(rèn)為1億美元投資收購(gòu)了美國(guó)目標(biāo)公司59%的所有權(quán)。在前一種情況下不需要申報(bào)，而在后一種情況下，進(jìn)行申報(bào)是較為審慎的選擇。界定“受監(jiān)管交易”并沒(méi)有時(shí)間上的限制，即CFIUS的規(guī)定并未規(guī)定“受監(jiān)管交易”應(yīng)當(dāng)以申報(bào)時(shí)的時(shí)間來(lái)界定。事實(shí)上，CFIUS規(guī)定中給出的示例剛好相反。因此，需要以“投資時(shí)間漸進(jìn)法”來(lái)界定該交易是否屬于申報(bào)的交易且“投資時(shí)間漸進(jìn)法”是否是在回避CFIUS規(guī)定。
2.建議提前布局，預(yù)先做好緩解措施的安排
基于前期調(diào)研和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，交易方在設(shè)計(jì)交易方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合不同的交易形式預(yù)先做好準(zhǔn)備，主動(dòng)降低或消除CFIUS可能關(guān)注的問(wèn)題, 例如：交易方考慮能否通過(guò)資產(chǎn)剝離、確保董事會(huì)全部由美國(guó)公民組成、確保非美國(guó)投資者無(wú)權(quán)否決或以其他方式控制基金或普通合伙人的投資決策等方案，降低相關(guān)交易對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的威脅。
交易方如能達(dá)成緩解協(xié)議可以提高交易的通過(guò)率，CFIUS有時(shí)接受交易方就本身敏感的交易提出緩解措施以降低對(duì)美國(guó)造成國(guó)家安全的威脅。一個(gè)典型的緩解協(xié)議可能要求目標(biāo)公司實(shí)施某些保障措施，例如在董事會(huì)中增加美國(guó)公民、聘用一名安全官員，禁止外國(guó)收購(gòu)者獲取某些知識(shí)產(chǎn)權(quán)和技術(shù)等。在CFIUS交易分析中，交易的金額大小不是CFIUS的審查焦點(diǎn)。《外國(guó)投資和國(guó)家安全法案》和CFIUS的各項(xiàng)法規(guī)都未將交易金額的大小作為主動(dòng)申報(bào)的參考。CFIUS評(píng)估的因素主要是外國(guó)投資獲得的美國(guó)業(yè)務(wù)的控制權(quán)利、董事會(huì)席位、知識(shí)產(chǎn)權(quán)及技術(shù)秘密。
在進(jìn)入CFIUS審查程序之前，交易各方應(yīng)仔細(xì)考慮常見(jiàn)的CFIUS緩解措施是否適用于當(dāng)前交易，并就相關(guān)緩解措施對(duì)當(dāng)前交易的商業(yè)合理性的影響做出評(píng)估。
3.注意申報(bào)之前的輿論宣傳
據(jù)了解，美國(guó)財(cái)政部最近成立了一支新的“未申報(bào)”團(tuán)隊(duì)，其唯一的工作是搜索新聞稿、商業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)、破產(chǎn)申請(qǐng)等信息來(lái)源，以查找未向CFIUS申報(bào)、可能導(dǎo)致國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)的交易。CFIUS無(wú)法隨意查閱可能引起其關(guān)注的交易的非公開(kāi)信息資料。例如，財(cái)政部官員最近就表示，委員會(huì)現(xiàn)在是從新聞報(bào)道、證券交易所的申報(bào)材料、其他公開(kāi)通報(bào)資料和政府文件來(lái)了解近期完成的或者正在進(jìn)行的交易。但是，如果交易方未公開(kāi)某項(xiàng)交易或投資項(xiàng)目，而新聞媒體或其他渠道并未進(jìn)行報(bào)道或通報(bào)，這些交易未必會(huì)進(jìn)入CFIUS的視野。
由于CFIUS管轄權(quán)并無(wú)期限，CFIUS始終有權(quán)審查未申報(bào)交易，很難通過(guò)“秘而不宣”的方式規(guī)避CFIUS的審查。為避免對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)造成巨大的負(fù)面影響，交易方應(yīng)預(yù)先評(píng)估擬開(kāi)展的交易。
/bc/service/filesystem/?action=download&fileId=634fe83aee774a36a262037b1275d024
[1]《半導(dǎo)體跨境并購(gòu)CFIUS審查淺析》，程博，中倫律師事務(wù)所
[1]CFIUS Reports and Tables，https://home.treasury.gov/system/files/206/CFIUS-Summary-Data-2008-2020.pdf
[2]“美國(guó)業(yè)務(wù)”的定義非常寬泛
[3]掌握“關(guān)鍵技術(shù)”（Critical Technology）、“關(guān)鍵設(shè)施”（Critical Infrastructure）或搜集及掌握美國(guó)公民之“敏感個(gè)人數(shù)據(jù)”（Sensitive Personal Data）的美國(guó)企業(yè)。
[4]Appendix B to Part 800—Industries, 31 C.F.R. Part 800, FIRRM https://home.treasury.gov/system/files/206/Part-800-Final-Rule-Jan-17-2020.pdf
[1]CFIUS，https://home.treasury.gov/policy-issues/international/the-committee-on-foreign-investment-in-the-united-states-cfius，（訪問(wèn)時(shí)間：2022年5月24日）
[2]CFIUS Reports and Tables，https://home.treasury.gov/policy-issues/international/the-committee-on-foreign-investment-in-the-united-states-cfius/cfius-reports-and-tables，（訪問(wèn)時(shí)間：2022年5月25日）
[3]Presidential Order -- Regarding the Proposed Acquisition of a Controlling Interest in Aixtron SE by Grand Chip Investment GMBH, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2016/12/02/presidential-order-regarding-proposed-acquisition-controlling-interest
[4]Order Regarding the Proposed Acquisition of Lattice Semiconductor Corporation by China Venture Capital Fund Corporation Limited, https://trumpwhitehouse.archives.gov/presidential-actions/order-regarding-proposed-acquisition-lattice-semiconductor-corporation-china-venture-capital-fund-corporation-limited/
[5]Presidential Order Regarding the Proposed Takeover of Qualcomm Incorporated by Broadcom Limited, https://trumpwhitehouse.archives.gov/presidential-actions/presidential-order-regarding-proposed-takeover-qualcomm-incorporated-broadcom-limited/
滬公網(wǎng)安備 31010402007129號(hào)
