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經過多年醞釀，幾經征求意見與草擬修訂，新《礦產資源法》終于在2024年11月8日公布，將于2025年7月1日正式實施。在過去將約5年的修訂過程中，筆者作為礦法領域實務工作者，對該法的修訂也曾有一定程度關注與發(fā)文意見。今修訂終于成果，筆者就新礦法出讓制度、儲量制度及壓覆管制部分做以下解讀，以期在新法宣推及適用實務中貢獻微薄力量。
一、新礦法對礦產資源出讓制度的規(guī)范位階升格及對過去司法實踐的確認。
新礦產資源法將原礦產資源的出讓制度提升至法律規(guī)定層面，強化了礦產資源出讓相關規(guī)定的法律位階，將對下位法矛盾部分產生效力性影響。
首先，礦產資源的出讓權限劃分在現行《礦業(yè)權出讓轉讓管理暫行規(guī)定》中規(guī)定為“省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務委員會制定的管理辦法規(guī)定的權限”，而新礦法中關于出讓權限的劃分收歸國務院規(guī)定，對現行《礦業(yè)權出讓轉讓管理暫行規(guī)定》部門規(guī)章所做出的出讓權限規(guī)定做出了上位法性修改。集中回收了礦業(yè)權出讓權限的劃分權。
第二，對于出讓方式規(guī)定了原則上招拍掛，例外協議及其他方式的三元結構。該條中，其他方式兜底性規(guī)定可能引起人們無限遐想，看似對現行《出讓轉讓管理暫行規(guī)定》中的批準申請方式留有余地，但是實際上限制其他方式出讓的規(guī)定規(guī)范文件位階于法律、行政法規(guī)或國務院規(guī)定范圍內，暫定規(guī)定為部門規(guī)章，可能被該條排除在外，產生了對上位法的沖突被實質廢除。不過一般情況下，行政法規(guī)由國務院制定，在該條款中另外寫明國務院規(guī)定，是否指的是國務院部門規(guī)章，可能有待進一步明確。
第三，新礦法解決了出讓流程中重要的出讓合同法律規(guī)定依據的問題。本次修訂前，出讓合同相關字眼出現于已被廢止的《礦業(yè)權交易規(guī)則》（2017年）、《礦業(yè)權出讓收益征收管理暫行辦法》（2017年）、現行有效的《礦業(yè)權出讓收益征收辦法》（2023年）、《礦業(yè)權出讓交易規(guī)則》（2023年）等部門規(guī)章；《最高人民法院關于審理礦業(yè)權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（2017年）《最高人民法院關于審理礦業(yè)權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（2020年）等司法解釋。但由于礦業(yè)權出讓一般年限均較長，跨越多次法律法規(guī)修訂，涉及到相關出讓制度由原來的申請批準制過渡至現在的競爭出讓、協議出讓制度期間，因此礦法修訂前，出讓合同、出讓批復及中標通知等為并行的適用，各地根據不同的現實狀況采取不同的文件。本次礦法修訂將“礦業(yè)權出讓合同”作為法定的礦業(yè)權出讓協議性文書，且新礦法明確了礦業(yè)權出讓合同法定內容，并規(guī)定由主管機關提供相關合同范本，為未來廣泛適用出讓合同奠定了法理基礎。
第四，新礦法創(chuàng)新性地就競爭性方式出讓礦業(yè)權的情形，設置出讓公告內容且明確禁止以不合理條件對市場主體進行差別待遇或歧視性待遇，進一步體現了提升市場營商環(huán)境，促進不同市場主體公平競爭的法治理念。未來就出讓公告不合理形成的出讓合同內容的無效請求將有望在司法層面獲得更大的可能得支持。
二、新礦法對礦產資源儲量制度進行了引領及引用性規(guī)定，確立了儲量管理制度并規(guī)定由國務院制定具體的儲量管理制度辦法，。
礦產資源儲量制度進行了引領及引用性規(guī)定，明確確立了儲量管理制度并規(guī)定由國務院制定具體的儲量管理制度辦法。較早的關于礦產資源儲量的規(guī)范性文件是在計劃經濟體制下的儲量報告審批制度（《全國礦產儲量委員會、國家計委、國家經委關于礦產和地下水勘探報告審批辦法(試行)》），當時該文件規(guī)定，礦產儲量須由當時礦產勘探主管部門送審，經審查主審人、評論組提出審查意見書后經儲量委做出批準決議。與現階段實施的礦產資源儲量評審備案制度有較大區(qū)別。改革開放后，相關文件為已經失效的《礦產資源儲量評審認定辦法》，首次在1999年由時國土資源部發(fā)布確立了評審認定制度。且該文件當時確立了礦業(yè)權人對儲量報告真實性負責的原則。在本次礦產資源法修訂中，該規(guī)則進一步確定為法律規(guī)則。但透過表象觀察本質，儲量制度基礎的直接模型并無十分大的變化，均為：信息收集-信息評判-信息記錄作為對礦產資源量的搜集方式，且記錄后的信息作為礦產資源及相關方面的決策依據。儲量管理制度辦法將通過本次礦產資源法的修訂引領下系統性出臺工作規(guī)范，總結過去關于儲量制度工作中的教訓與不足，形成更加完善。另外，由于近些年來我國各類建設項目蓬勃發(fā)展，出現了很多礦產資源被建設項目壓覆的情形。壓覆礦產資源儲量評審備案是儲量評審備案制度的重要組成部分，亦將是未來儲量細節(jié)制度出臺時必要組成結構，對于完善壓覆項目事先評審，壓覆審批依據避免因壓覆礦床造成主體間關于儲量的糾紛具有重要依據性作用。
三、新礦法對礦產資源壓覆事件進行了確定性規(guī)定，可能為爭議不休的礦產資源壓覆司法糾紛案件提供較為明確的適用模型。
提到壓覆礦床，近年以來確實出現很多由于建設項目可能需要壓覆已有礦業(yè)權礦床而產生的糾紛案件進入社會視野，新《礦產資源法》就相關現實予以了回應。第三十二條規(guī)定，建設過程中以一般不壓覆、少壓覆為原則，確需壓覆的且造成影響的，建設單位應當在壓覆之前與礦業(yè)權人協商，并給予公平合理的補償。戰(zhàn)略性礦產資源的壓覆需要報請自然資源部或國務院授權的自然資源部門，施行事前批準制度，顯示了對戰(zhàn)略性礦產資源的保護原則，也是礦產資源安全合理利用的原則的體現。壓覆礦床事件在法理上看似應屬于對已有礦業(yè)權即用益物權的侵犯，理論界在本次修訂期間呼吁確立壓覆賠償規(guī)則的聲音不絕于耳，在修訂草案2019年稿中雖然沒有直接確定賠償原則，但是就補償協商不成后可由行政處理決定，進而就行政處理進行決定進一步進行行政復議或訴訟。而新《礦產資源法》沒有延續(xù)2019年修訂草案中的行政救濟的明示立法思路。選擇了直接規(guī)定合理補償的修法邏輯。
要理解礦業(yè)權壓覆及糾紛解決的機制，須先觀察現期實踐的狀況?，F行建設單位壓覆礦產資源時是否需要辦理礦產資源壓覆審批以及辦理審批時是否需要事先取得與礦業(yè)權人之間的壓覆協商同意及補償協議，在不同層面實踐中是不同的。
首先，現行礦產資源分類為重要礦產資源及非重要礦產資源，重要礦產資源中，對于屬自然資源部負責審批的壓覆，目前并不以簽訂補償協議或意向性協議為辦理壓覆審批前置條件?！蹲匀毁Y源部關于建設項目壓覆重要礦床（礦產資源）及礦產資源儲量評審備案申報有關事項的公告》（2020年第66號）附件2《建設項目壓覆重要礦床（礦產資源）審批服務指南》第九條規(guī)定，建設項目壓覆礦業(yè)權的，應提交“建設單位與被壓覆礦業(yè)權人簽訂的協議或省級自然資源管理部門對解決壓覆相關事宜的承諾”。換言之，即使未簽訂補償協議或意向性協議（獲得礦業(yè)權人許可），有省級自然資源管理部門的相關承諾，建設單位也可申請辦理壓覆審批。對于屬省級自然資源管理部門審批的壓覆，各省的規(guī)定有所不同，如：廣西辦理壓覆重要礦產資源審批，應提交建設單位與礦業(yè)權人有關協議或建設項目所在地市、縣人民政府出具的做好壓礦補償協調工作的承諾書，這與自然資源部規(guī)定基本一致；海南要求辦理建設項目壓覆重要礦產資源審批，須提交與礦業(yè)權人簽訂的補償協議；河北則要求提交建設單位與礦業(yè)權人簽署的同意壓覆協議（壓覆補償協議或互不影響協議）。對于非重要礦產資源，總體而言，壓覆非重要礦產已逐漸取消審批，但各地區(qū)做法仍有不同：部分省份直接取消壓覆非重要礦產資源審批。有些地區(qū)雖無須審批，但對壓覆非重要礦產資源提出監(jiān)管要求。
本次修訂，就壓覆礦產資源的分類管理進行了調整，現行的重要礦產資源與非礦產資源分類，以是否屬于137號文規(guī)定的重要礦產資源，即是否屬于《礦產資源開采登記管理辦法》附錄所列34個礦種和省級國土資源行政主管部門確定的本行政區(qū)優(yōu)勢礦產、緊缺礦產為重點區(qū)別，調整為戰(zhàn)略性礦產資源與非戰(zhàn)略性礦產資源。戰(zhàn)略性礦產資源并非一個新的礦法概念，該概念早見于2009年全國人大關于特種礦產資源法的議案，具體列明我國的戰(zhàn)略性礦產資源目錄的記載見于2016年《全國礦產資源規(guī)劃（2016-2020）》中，共24種，但新礦產資源法中提到的《戰(zhàn)略性礦產資源目錄》是否等同于該規(guī)劃，有待國務院公布或調整及自然資源主管部門在具體實施細則中進行明確。如果等同，則縮小了壓覆需履行審批程序的礦產資源范圍。
另外，就壓覆審批以及是否需要以補償協議作為審批前置條件方面，新礦法確定了建設單位應在壓覆前協商并公平合理補償礦業(yè)權人，該句中的“壓覆前”與137號文中寫明的“新的土地使用權人還應同時與礦業(yè)權人簽訂協議”中的“同時簽訂”形成了明顯的前置行動的傾向性。已失效的《國土資源部關于規(guī)范建設項目壓覆礦產資源審批工作的通知》國土資發(fā)〔2000〕386號文中對補償協議的簽訂也是在經批準可壓覆后。以“壓覆前”寫明于法律層級文件中，說明新礦法對建設項目壓覆補償礦業(yè)權人給予了重視，但并未直接完全取礦業(yè)權價值大于建設項目時效性的價值觀。
筆者認為，該條規(guī)定應當結合礦法屬于經濟法部門來進行評判。經濟法是調整國家從社會整體利益出發(fā)，對經濟活動實行干預、管理或者調控所產生的社會經濟關系的法律規(guī)范。 (范, 劉, & 王, 2017)?；揪褪琴x予國家行政性權利，為了社會整體利益的保障以及個體利益的實現對于市場經濟中社會經濟活動而進行干預。因此，礦產資源法應當保持國家行政權力干預的法定原則以及平衡調整原則，不應當就侵權行為賠償相關規(guī)定進行部門法權利上的僭越以及擴張性規(guī)范。但是在礦產資源開采利用過程中難免發(fā)生建設項目確實需要進行壓覆的情況，此種情況屬于社會利益中不同種類利益的沖突，亦屬于不同民事主體之間民事權益實現障礙糾紛，具有雙重性質。對此，新礦法實際雖未直接規(guī)定可以適用民事侵權案由，但進行了指示性立法。在該法第七十五條，明確規(guī)定了“違反本法規(guī)定，造成他人人身財產損害或者生態(tài)環(huán)境損害的，依法承擔民事責任”。在價值取舍方面，新礦法將避免壓覆、少壓覆作為對礦產資源壓覆情形的原則性規(guī)定，即體現了礦產資源開采作為社會整體利益的重要性，亦屬于干預性規(guī)定，對例外性的壓覆行為規(guī)定需要進行必要性檢視，就非必要壓覆的若壓覆造成影響的，筆者認為可同時適用該條與第七十五條規(guī)定，造成礦業(yè)權人采礦權期限內無法采礦，其所享有的用益物權受損，可以依據民事商事相關法律法規(guī)進行維權。完全沒有必要在此處財產權是否受損進行重復性立法，以確定強調侵權賠償請求權。且，就礦法本身而言，戰(zhàn)略性礦產必要壓覆需經審批，非戰(zhàn)略性礦產必要壓覆須具有必要性，如果經批準后壓覆，則壓覆行為就具有了行政法意義上的正當性，對于有行政審批的正當行為再以侵權為理由進行訴訟，由于礦法設立了行為前置的審批義務，意味著不進行審批即無法進行壓覆，邏輯上講，政府的行政審批行為與后續(xù)正當壓覆行為可能形成共同侵權，這就使得民法責任與行政行為產生沖突，顯然是不合理的，在立法和司法中，行政與民事應該相互協調。因而參考行政補償的概念，“行政補償是指行政主體基于社會公共利益的需要，在管理國家和社會公共事務的過程中合法行使公權力的行為致使公民、法人或其他社會組織的合法權益遭受特別損害，依公平原則，對遭此損害的相對人給予合理補償的行為?！?/span> (王, 2004) 當正當行政行為造成損害，礦法創(chuàng)設性地規(guī)定協商與補償機制，由行政相對人向礦業(yè)權人進行補償是較為平衡的立法方法，體現了平衡調整的經濟法原則。而就無需審批的非戰(zhàn)略性礦產資源被壓覆時，協商與補償為應當于壓覆前完成的行為，未完成亦可能被認定為違反本礦法壓覆而直接適用75條按照民事糾紛處理，與協商補償機制并不沖突。因此筆者認為，新礦法對現階段出現的壓覆糾紛既體現了經濟法的行政干預法定原則，平衡了各方權益，亦開啟了如何界定合法壓覆與違法壓覆以及以侵權糾紛為案由解決違法壓覆的救濟渠道，起到了本次修法去除實踐爭議的作用。
結語：
筆者曾于2019年對礦業(yè)權進行全國全面推開以市場主導改革時期許，屆時礦業(yè)權經招拍掛形式出讓將占絕大多數，礦業(yè)權出讓合同也將在改革中走向礦業(yè)權一級流轉市場的中央。屆時，行政與司法主管對于相關的糾紛案件的處理對未來礦業(yè)權的爭議解決占更加重要的地位?，F新政宣出，迷思已破，以上方面的均已見朝陽，可以預見律師以及相關法律行業(yè)同仁對于此類實務運用時將更有明確依據，手握更加強勁利刃，助力維護礦產資源國家所有者權益和礦業(yè)權人合法權益，在礦業(yè)法領域推動高質量發(fā)展，保障國家礦產資源安全。
滬公網安備 31010402007129號
