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農村土地改革久經爭議，到目前已有一個初步政策框架。今年3月的全國人代會上，國務院總理溫家寶在政府工作報告中提出“有序推進農村土地管理制度改革”。與此同時，“長久不變”、“確權頒證”、“自愿流轉”、“占有收益”等涉及農村土地改革的關鍵詞被寫入“十二五”規(guī)劃綱要。

對于新近的“股田制”改革信號，有關專家認為此舉將是對農民利益的積極保護。中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院教授鄭風田認為，農民以土地入股，可以比較有效地解決農民的就業(yè)和收益問題，對農民利益是一個很好的保障，可以有效地緩解征地帶來的矛盾，未來可能成為農村征地改革的一個方向。

早在上世紀90年代，珠三角一些地區(qū)就開展了農村土地股份制改革，江蘇、四川等地的部分地區(qū)也有過相關嘗試，但在全國層面未形成主流。

《農村土地承包法》規(guī)定，承包方可以自愿聯(lián)合將土地承包經營權入股。但與承包地不一樣，農村集體建設用地如何推行股份制，缺乏明確規(guī)定和成熟經驗。

農村土地改革是中國破解城鄉(xiāng)二元結構、邁向現(xiàn)代化進程中，繞不過去的一道難題。以土地入股的“股田制”來破解這道難題時，如何規(guī)避改革風險、如何保障農民權益，將高度關聯(lián)未來的改革走勢。

城市地緊，農村地閑

正在快速推進的城鎮(zhèn)化，將國內不少城市帶入了高速發(fā)展軌道之時，也帶來了城市土地承載力不足的困境。

以成都市為例，國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略十年以來，成都城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，一大批重點項目、重點工程迅速落地，城市建設用地不斷告緊。據國家土地督察成都局的測算，按照成都市現(xiàn)在的發(fā)展速度，未來3年將用完到2020年的用地指標。

曾在全國多個地方從事土地監(jiān)督執(zhí)法的國家土地督察成都局局長常嘉興對《瞭望》新聞周刊記者直言，除西部個別發(fā)展較為緩慢的城市外，城市發(fā)展面臨土地承載力不足在全國是一個普遍現(xiàn)象。近幾年快速發(fā)展的安徽省蕪湖市，同樣也遇到用地指標不夠的尷尬。中西部城市如此，廣東、北京、江蘇這些城市化程度較高地區(qū)，面臨土地承載力不足的問題則更加突出。

與城市發(fā)展承載不足相對應的卻是農村土地利用效率低下、農村資產大量閑置。本刊記者在川、皖、渝等勞務輸出省市采訪時發(fā)現(xiàn)，由于大量農村勞動力外出務工，一些家庭甚至舉家外遷，其房屋、土地長期閑置在農村。

在安徽省宣城市，從市區(qū)到20余公里外的向陽鎮(zhèn)，沿途多個村子，很多農房已經破落，大門上的鐵鎖也已銹跡斑斑，房前屋后的宅基地上甚至雜草叢生。向陽鎮(zhèn)蔴口村村民劉慶保對本刊記者說，他們村一共有1500多人，但只有700多人在家，其余的人長年在外務工，家里的房子、宅基地都是長年空著。

國家土地督察南京局在安徽省沿淮地區(qū)的調查結果也表明，農村土地利用呈現(xiàn)出“利用效率低，空心村多，空閑地多”的“一低兩多”特點。以懷遠、來安和霍邱三個縣為例，空心村比例都超過了30%，自然村莊內的住宅松散凌亂，形成許多難以利用的空閑地。

城市“圈地”，農村“擴張”

本刊記者調研發(fā)現(xiàn)，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的推動下，許多城市都在擴張土地利用，掀起“圈地潮”。

蕪湖市2009年實際用地超過全年指標一倍以上，達到1.3萬多畝。據了解，多出來的6000多畝土地使用指標都是通過大項目圈外用地、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等方式來解決的。

本刊記者了解到，由于城市發(fā)展受到用地指標的制約，蕪湖市的操作模式也在其他許多城市出現(xiàn)，不少地方掀起了以城市征地拆遷、舊城改造和農村拆莊騰地等為名義的“圈地”熱。

在城市用地擴張的同時，農村建設用地也在膨脹，出現(xiàn)“擴張熱”，呈現(xiàn)出“人口減少，用地增多”的“逆向擴張”怪現(xiàn)象。國土資源部規(guī)劃司的數據顯示，1996～2007年，不包括常年在外務工的農民，我國農村人口減少約1.2億，而農村建設用地不減反增，增加近130萬畝，人均建設用地增加了34平方米。

由于城鄉(xiāng)建設用地兩頭擴張，一些地方已經出現(xiàn)建設用地比例過高，土地過度開發(fā)、承載接近極限的苗頭。

根據國土資源部統(tǒng)計，安徽、江蘇和珠三角地區(qū)的城鄉(xiāng)土地開發(fā)強度都已經達到15%左右，深圳和東莞兩市的這一比例甚至高達40%；而日本、韓國的土地開發(fā)強度都在10%以下，即使是國土面積較小的荷蘭也只有13%。

能否打通城鄉(xiāng)資本通道

北京大學國家發(fā)展研究院博士李力行分析說，城鄉(xiāng)土地出現(xiàn)前述矛盾，關鍵就是它們分別處在“國有”和“集體”這兩個相對封閉的土地管理體系中，而溝通兩者之間的唯一路徑為政府征用。

安徽農村問題專家劉奇說，國家實行單向的土地征用制度，征地是政府行為，一方面農民往往難以預知和干預，獲得的土地征用補償費用也十分有限；另一方面也在城鄉(xiāng)之間形成了兩個封閉體系，資本難下鄉(xiāng)，農村難致富。

時下熱議的“股田制”即通過農村集體土地股份制改革，明確農村產權的責、權、利，推動流轉有序化。它能不能如一把鑰匙，迅速打開農村資產大門、打通城鄉(xiāng)資本通道？有人期待，也有人憂慮。

作為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，成都、重慶多年前就開始了“農村土地”流轉平臺建設，推動農村資源資本化。據統(tǒng)計，2008年10月13日，成都成立全國首家綜合性農村產權交易所之后僅僅一個月內，成都市就實現(xiàn)各類農村產權流轉2萬多宗，金額高達15億多元；2009年，重慶農村土地交易所共舉行了6場地票交易，吸引了7億多元資金完成了44宗、共8300畝農村建設用地的地票交易。

但在李力行看來，打開農村生產要素大門、吸引資本下鄉(xiāng)，與真正實現(xiàn)農村和農民的更高收入之間并無直接的邏輯關系，反倒是資本下鄉(xiāng)之后如何避免農村土地淪為資本獵食的唐僧肉，應該引起警惕。

農村土地流轉產生的巨額增值如何在國家、集體與農民三者之間進行分配，當前并無統(tǒng)一的明確標準，一些地方也沒有形成合理完善的城鄉(xiāng)土地收益分配機制，致使一些農民在農村土地流轉中站到了資本的對立面去堵住這個通道。

農民如何分享增值收益

受訪專家學者和基層干部認為，農村土地“股田制”須避免三種情況出現(xiàn)：一是農民主體地位被忽略，出現(xiàn)“被自愿”、“被上樓”、“被股份”現(xiàn)象；二是教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等公共服務配套不到位，缺少為改革兜底的制度保障；三是在股田收益的分配中，把農民置于利益分配鏈末端，造成權益被弱化。

本刊記者采訪中發(fā)現(xiàn)，在一些地方的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實踐中，雖然地方政府不斷提高農民和農村在共享發(fā)展成果中的分配比例，但這一比例提高的主導者還是地方政府，在“分配比例、方式、時機”等關鍵問題上，農民仍然處于弱勢，并沒有真正的平等談判地位。

一些受訪村民反映，政府以低價流轉農民的土地，或者通過行政推動用農民節(jié)約出來的土地指標到城市置換獲取級差收益，卻只拿出一小部分解決農民的基本養(yǎng)老保障，其他的教育、醫(yī)療、就業(yè)等仍然還是“二元結構”下的水平，這種所謂的“統(tǒng)籌”實際上已經演變?yōu)椤耙猿浅脏l(xiāng)”。

從梳理村民的呼聲看，他們希望農村土地改革，并不是違背農民意愿的大拆大建，不是強迫掠奪式的低價流轉，更重要的是在讓農民擁有的土地、房屋等資產實現(xiàn)與城市同價的同時，在教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保等公共服務和福利上也跟城市接軌，實現(xiàn)真正的城鄉(xiāng)一體化。

安徽南陵縣大浦實驗區(qū)村民朱敏告訴本刊記者，搞集中居住、村莊整治改善了農民居住環(huán)境，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居住環(huán)境的同等化，這是農民歡迎的，但城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不光是農民住上樓房，如果就業(yè)不解決，保障不完善，教育醫(yī)療不配套，農民還得擠進城市去打工謀生，仍然要拼命把子女送到城里讀書，農村房子修得再漂亮也只是個空殼，新農村建得再美麗也沒有生氣。